Unique fondement juridique pour une paix durable, Crise congolaise : Odéric Nyembo plaide pour le retour à l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba !

Alors que se multiplient les accords, pactes et déclarations dans la quête éperdue d’une paix durable en République Démocratique du Congo, Odéric Nyembo-ya-Lumbu Mutumbiwa, Président de l’Alliance Nationale pour la République (A.N.R.) et Coordonnateur des Tenants de la thèse du vide juridique, livre une tribune à haute portée analytique et juridique. A travers une lecture rigoureuse des textes nationaux et internationaux, il interroge la validité et la portée des initiatives récentes telles que le « Pacte Social » des Eglises, l’Accord de Doha ou encore l’Accord de Washington. Il démontre, arguments constitutionnels et conventionnels à l’appui, que seule l’architecture normative de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba, signé en 2013 sous l’égide de l’Union Africaine et de l’ONU, offre à ce jour un fondement légal, contraignant et inclusif capable de restructurer l’État congolais en crise. Pour Odéric NYEMBO, toute autre voie n’est qu’un mirage diplomatique, sans force obligatoire ni légitimité. À l’heure des incertitudes et des impasses politiques, il appelle à une mobilisation nationale et internationale pour la mise en œuvre intégrale de ce traité, socle oublié mais indispensable à une paix véritable.

De l’insubmersible Accord-Cadre d’Addis-Abeba

Plusieurs initiatives, un seul point de chute : Addis-Abeba  

1. INTRODUCTION

Voici des décennies qu’une crise aigüe, multidimensionnelle secoue la République Démocratique du Congo, notre pays. Dans ce cadre et en vue de mettre fin à ladite crise, intervenait à Addis-Abeba le 24 février 2013 la signature de l’Accord-Cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République Démocratique du Congo et la Région. Depuis lors, la crise s’aggrave et revêt, chaque jour qui passe, de nouvelles dimensions. Que d’initiatives, toutes ayant comme point focal : la recherche de la paix.

Notre intervention de ce jour s’intéresse plus particulièrement aux plus récentes d’entre elles et qui alimentent le débat politique, à savoir « Le Pacte Social pour la Paix et le Bien-Vivre Ensemble en RDC et dans les Grands Lacs » des Eglises Catholique et Protestante, l’Accord de Paix de Washington signé le 27 juin 2025, lui-même précédé d’un pré-accord présenté sous forme d’une déclaration conjointe sur les pourparlers de paix entre la République Démocratique du Congo et la République du Rwanda, sous la médiation des Etats-Unis et l’observation de l’Etat du Qatar intervenu le 18 juin 2025, les pourparlers de DOHA entre les représentants de la République Démocratique du Congo et ceux de l’Alliance du Fleuve Congo/Mouvement du 23 Mars (AFC/M23) qui n’ont pas encore abouti mais dont la déclaration conjointe du 23 avril 2025 faite séparément par les deux parties promet d’ « œuvrer à la conclusion d’une trêve devant permettre l’instauration d’un « cessez-le-feu effectif », la « cessation immédiate des hostilités, le rejet catégorique de tout discours de haine et d’intimidation … le respect des engagements précités qui ouvrira la voie à un dialogue constructif pour rétablir une paix durable en République Démocratique du Congo et dans la région. »

Que de points de vue divergents ! Alors que certains estiment avoir tout gagné dans la mesure où « l’accord […] consacre une avancée diplomatique majeure et un élan d’espoir pour le retour effectif de la paix et de la sécurité ainsi que du redressement socioéconomique de la RDC »,  d’autres par contre fustigent la tentation de réduire la responsabilité de la crise congolaise à un seul acteur extérieur, le Rwanda, en ignorant ainsi les causes internes telles que la mauvaise gouvernance, la corruption systémique et la faiblesse de l’autorité de l’Etat comme des maux qui contribuent à l’aggravation de la situation sécuritaire et sociale du pays. La même opinion épingle « la sous-traitance de la sécurisation du territoire national » à plusieurs forces et groupes armés non étatiques qui fait partie des causes profondes de la souffrance quotidienne du peuple Congolais. D’où, estime-t-elle la nécessité de commencer par les causes profondes internes en lieu et place de multiplier une série d’accords qu’elle juge léonins. (V. La Prospérité n° 6618 du mercredi 2 juillet 2025, Kinshasa, p. 2 ; l’Ouragan n° 266 du vendredi 27 juin 2025, Kinshasa, p. 5).

D’autres critiques plus acerbes ont tourné autour  de la non prise en compte du principe de responsabilité par cet Accord donnant ainsi l’impression de se retrouver en face d’un Accord accordant une prime à l’agression, mettant la victime à genoux et contrainte d’aliéner son patrimoine national, sacrifiant la justice pour une paix précaire au point de penser qu’il est ni plus ni moins « un accord sans mémoire, ni justice, un marché de dupes », négligeant d’autres puissances régionales ainsi que « l’écheveau complexe des groupes armés dans la région des Grands Lacs ». (V. L’Ouragan n° 264 du vendredi 20 juin 2025, Kinshasa, p.3 ; La Prospérité n° 6618 du mercredi 2 juillet 2025, Kinshasa, p. 8 ; La Prospérité n° 6613 du mardi 24 juin 2025, Kinshasa, p.10 ; La Référence Plus n° 9475 du 24 juin 2025, Kinshasa, p.4).

Alors que les Eglises Catholique et Protestante voient en l’Accord de Washington « un début mais pas encore la fin » et réclament l’organisation d’un dialogue inclusif, les forces politiques et sociales déplorent le fait qu’ « étant parties au problème [le] pouvoir ne peut [pas] décider unilatéralement des conditions requises pour la solution au problème ».

Nous voici donc face à une inflation d’initiatives encouragées par les uns et critiquées par les autres, faisant parfois double emploi, se neutralisant et occasionnant ainsi une dispersion de moyens et d’efforts qui retarde chaque jour l’avènement de cette ère de paix tant recherchée.

Véritable tour de Babel où tout le monde appelle de tous ses vœux le dialogue sans que l’on n’en détermine ni la nature, ni ses modalités d’organisation, ni ses fondements juridiques … Plus grave encore, des problèmes de fond aussi importants que celui de l’interprétation de ces différents textes de nature aussi variée ne sont jamais posés : quels sont les rapports pouvant exister entre les différents textes ? Quelle est la place de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba au milieu de ces textes ? L’Accord de Washington déroge-t-il à l’Accord-Cadre ? Quid de la nature des documents à sortir de DOHA ? … Les différents points d’interrogation soulevés par la majorité des intervenants tels que l’organisation d’un dialogue inclusif sans interférence du pouvoir, la prise en compte du principe de responsabilité pour ne pas donner une prime à la guerre, etc. ne trouvent-ils pas leur réponse dans l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba ?

Notre intervention tente de répondre à toutes ces interrogations.

I. DE LA QUESTION DU FONDEMENT JURIDIQUE.

• Selon la loi de normativité enseignée par Hans KELSEN, constituant tout un système, les normes juridiques sont ordonnées et hiérarchisées formant une pyramide au sommet de laquelle trône la Constitution (V. NGUYA NDILA MALENGANA, Droit international public, Tome I, Introduction générale et sources. Notes polycopiées, Kinshasa, 2017, n° 43, p. 55).

C’est dire que dans le cadre de l’organisation et de l’exercice du pouvoir, toute initiative devrait être conforme à la Constitution.

• Il résulte par conséquent de l’analyse des dispositions de la Constitution du 18 février 2006 que celle-ci ne prévoit nulle part le dialogue comme mode de résolution des conflits en R.D.C.
• De ce constat découlent une série de questions : quelle serait la nature des décisions prises au cours de ce forum qu’organiseraient la CENCO et l’ECC ? Que dire de leur caractère contraignant ? Seraient-elles opposables à tous ? Si oui, sur base de quel texte juridique ?
  • Du Pacte Social pour la Paix et le Bien-Vivre Ensemble en R.D.C. et dans les Grands Lacs.
• Les Eglises Catholique et Protestante recourent à cet effet à l’article 63 de la Constitution en vue de tenter de trouver un fondement juridique à leur initiative.
• En effet, l’article 63 de la Constitution dispose en son alinéa 1^er que « tout Congolais a le droit et le devoir sacré de défendre le pays et son intégrité territoriale face à une menace ou à une agression extérieure ».
• En matière d’interprétation des textes la place des mots reste de la plus grande importance dans la compréhension des dispositions légales qui nous régissent. Il convient dès lors de noter que l’article ci-haut repris est prescrit dans le Titre II de la Constitution qui traite des droits humains, des libertés fondamentales et des devoirs du Citoyen et de l’Etat alors que la matière dont les Eglises Catholique et Protestante voudraient s’attribuer la compétence se rapporte à son Titre III qui traite, lui, de l’organisation et de l’exercice du pouvoir. Ce dernier titre pose clairement des règles et principes qui régissent la matière visée.
• La référence faite à l’article 63 est donc inappropriée car, en effet, le problème posé ici concerne le mandat, l’habilitation, la compétence en matière d’organisation et d’exercice du pouvoir en R.D.C. A notre connaissance, notre Constitution ne reconnaît à ces deux Eglises aucune compétence en la matière.
• Eu égard à cette faiblesse fondamentale qui mine le « Pacte Social », cette initiative risquerait d’entrer en concurrence avec d’autres textes déjà existants et pris dans le cadre de la résolution de la crise congolaise : Accord-Cadre d’Addis-Abeba dont les processus de Nairobi et de Luanda aujourd’hui intégrés dans l’Accord de Washington sont le prolongement, la résolution 2098 du Conseil de sécurité des Nations-Unies, la résolution 2773 qui, à son tour, eu égard au caractère d’indissociabilité qui caractérise les résolutions du Conseil de sécurité en matière de résolution des conflits (V. Gilbert GUILLAUME, Les grandes crises nationales et le droit, Editions du Seuil, Paris, 1994) n’est ni plus ni moins que le prolongement de la résolution 2098. Il suffit pour s’en convaincre de se poser la question de savoir quelle serait la place du Médiateur de l’Union Africaine dans le projet de la CENCO et de l’ECC.
• L’initiative des Eglises Catholique et Protestante nourrit l’ambition d’apporter, grâce à « des réflexions scientifiques pluridisciplinaires », « des réponses holistiques aux causes profondes de la présente crise multidimensionnelle ». La démarche débouche nécessairement sur la nécessité de procéder à des réformes structurelles.
• Or, le projet porté par le « Pacte social », selon les dires de ses initiateurs, n’est pas concurrentiel et devra se réaliser dans le strict respect de l’ordre constitutionnel existant. Tels ne sont pas l’esprit et la lettre de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba, par exemple, qui poursuivant les mêmes objectifs décrète en son point 5, paragraphe 1^er, dernier alinéa, la réforme structurelle des institutions de l’Etat.
• Dans son interview parue dans Jeune Afrique le 3 juillet dernier, M. Massad BOULOS, Conseiller Spécial de Donald TRUMP dont on connaît le rôle qu’il joue dans le dossier Congo, parlant du dialogue n’exclut pas les réformes structurelles voire constitutionnelles « Nous voulons voir, déclare-t-il, une R.D.C. stable et une région des Grands Lacs stable elle aussi. Cela passe par la résolution des conflits internes via des réformes, qu’elles soient ‘’constitutionnelles’’ ou autres » (V. La Prospérité n° 6622 du mardi 8 juillet, Kinshasa, p. 10).
• Au regard de l’éclairage apporté ci-haut on comprend la préoccupation du Président français qui, après la présentation de l’initiative du « Pacte social » par la délégation religieuse « a souhaité comprendre de quelle manière celle-ci envisagerait de s’aligner dans sa mise en œuvre, avec les processus régionaux (Nairobi-Luanda) conformément à la Résolution 2773 et à l’ordre constitutionnel et institutionnel en vigueur » (V. Africa News n° 2557 du mercredi 2 au jeudi 3 juillet 2025,Kinshasa, pp. 8 et 9).
• Ne l’oublions pas, les processus de NAIROBI et de LUANDA ainsi que la résolution 2773 restent le prolongement de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba à situer dans la logique de la recherche des voies et moyens en vue de répondre aux difficultés rencontrées par l’Accord-Cadre dans sa mise en œuvre.
• Si le Président MACRON y est allé par une question sibylline, le Vice-Premier Ministre et ministre des Affaires Etrangères de la Belgique est allé tout droit au but : « Cette initiative doit être en mesure de convaincre singulièrement les autorités de Kinshasa, montrant ainsi à la face du monde qu’elle ne vise pas à renverser l’ordre constitutionnel et institutionnel en place » (V. Africa News du mercredi 2 au jeudi 3 juillet 2025, Kinshasa, p.9). La CENCO et l’ECC ont-elles convaincu les autorités de Kinshasa dont la première d’entre elles : le Président de la République ? Dieu seul le sait.
• Les Eglises Catholique et Protestante se félicitent de l’adoption par le Parlement européen de la Résolution RC-B10-0211/2025 qui au point 4 reconnaît « la contribution du « Pacte social » porté par les deux Eglises dans le processus de paix en R.D.C. et dans la région des Grands Lacs ». Attention ! Nous n’en sommes pas à une première reconnaissance par la Communauté internationale des initiatives portées par l’Eglise catholique en R.D.C. Souvenons-nous de la Résolution 2348 en vue d’appuyer l’accord de la Saint Sylvestre, reconnu par la Communauté internationale comme l’unique source de légitimité pendant la période considérée. Mgr UTEMBI, Archevêque de Kisangani et Président de la CENCO d’alors, a dû, malgré l’existence d’une telle résolution, jeter l’éponge, ramenant ainsi à la vie un pouvoir qui se retrouvait déjà en salle de réanimation.
• En exhortant dans une phraséologie bien agencée, le Chef de l’Etat, en sa qualité de Représentant de la Nation et du symbole de l’unité nationale « à engager le pays dans un « Dialogue National » conformément à la Résolution 2773 du Conseil de sécurité des Nations-Unies et aux dispositions de l’article 69 de la Constitution du 18 février 2006, les pères spirituels, initiateurs du Pacte Social, se sont mis en porte-à-faux non seulement à tous les instruments juridiques internationaux relatifs à la crise congolaise qui laissent la compétence de fixer les modalités d’organisation du dialogue à la Communauté internationale, mais aussi à la position défendue par les forces politiques et sociales pro-Pacte social qui estiment que le pouvoir « étant partie au problème […] ne peut décider unilatéralement des conditions requises pour la solution du problème (V. Africa News n° 2557 du mercredi 2 au jeudi 3 juillet 2025, p.9. FORUM DES AS n° 7456 du lundi 14 juillet 2025, p.3).
• La référence à l’article 69 de la Constitution condamne davantage la démarche de nos pères spirituels dans la mesure où la même disposition proclame dans son dernier alinéa in fine que le Président de la République est garant du respect des traités et accords internationaux.
  • DE L’INITIATIVE DE DOHA
• Comme nous l’avons précédemment indiqué les normes juridiques sont ordonnées et hiérarchisées et forment ainsi une pyramide dont le sommet est occupé par la Constitution. Aussi, la validité des normes ainsi que leur force obligatoire s’apprécient-elles à l’aune de leur conformité à la Constitution.
• La question devient davantage plus délicate lorsque l’on se retrouve dans le domaine des relations internationales tel que c’est le cas ici : en effet, le droit des traités emprunte une partie de ses règles au droit international public, une autre au droit interne et la question des rapports entre le traité et le droit interne s’est toujours posée avec acuité et résolue selon l’option levée par la Constitution de chaque Etat.
• L’article 2.1a de la Convention de Vienne définit le traité comme « un accord international conclu par écrit entre Etats et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ».
• De cette définition émergent les critères fondamentaux ci-après : un accord consacrant la manifestation de volontés convergentes imputables à des sujets de droit, un accord international relevant du droit international qui en détermine le régime, un accord liant les parties conformément au principe PACTA SUNT SERVANDA, enfin un accord unique formé de plusieurs instruments différents (V. Jean COMBACAU et Serge SUR, Droit international public, 12^ème édition ; L.G.D.J., Paris, 2016, pp.79-80 …).
• L’AFC/M23 n’est pas un Etat. Il n’est par conséquent pas un sujet de droit international.
• Lorsqu’on remonte dans la nuit de l’histoire DOHA tire ses origines aussi bien du processus de Nairobi que de celui de Luanda, processus que le sommet conjoint de la Communauté d’Afrique de l’Est et de la SADC tenu le 8 février 2025 en Tanzanie a fusionnés au strict sens « d’améliorer la coordination, l’harmonisation et la complémentarité des deux processus » (Point 5 de la résolution 2773).
• Les deux processus n’ont pas le même fondement juridique. En effet, alors que le processus de Nairobi trouve son fondement aussi bien dans l’accord de Goma intervenu en date du 23 mars 2009 entre le pouvoir de Kinshasa et le C.ND.P. du Général KUNDABATWARE en rébellion et dans les engagements ultérieurs pris par le pouvoir de Kinshasa, le processus de Luanda tire son fondement de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba signé le 24 février2013, un traité international affichant l’ambition « de conduire un processus politique global ouvert à toutes les parties prenantes en vue de remédier aux causes profondes du conflit » (Point 4 in fine de la résolution 2098).
• La conduite du processus politique global et inclusif menée aux assises d’Addis-Abeba par la Communauté internationale ayant été interrompue à la suite de diverses manœuvres orchestrées par une partie de la classe politique, partie prenante au processus, et le M23 ayant repris la guerre, il a été déclenché le processus de Luanda dont la responsabilité a été confiée au Président Angolais, l’objectif étant de permettre aux deux belligérants (M23 et pouvoir de Kinshasa) de régler leurs problèmes afin que soit organisé le dialogue sous l’empire de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba.
• C’est l’échec de LUANDA qui a donné naissance à DOHA, l’objectif étant resté le même : permettre aux belligérants de régler leurs problèmes afin que soit annoncé le dialogue.
• L’objectif poursuivi par les deux processus étant cependant resté commun à savoir la recherche des voies et moyens en vue d’instaurer une paix durable par le dialogue, la nécessité de leur coordination s’est imposée.
• Mais quelle serait la nature du document final de DOHA ? Un accord ? Si oui, quel sera son fondement juridique ? Quid de sa portée ? une simple déclaration ? Si oui quelle serait sa valeur juridique ? la réponse à toutes ces préoccupations nous permettra d’aligner le nouveau texte sur l’ensemble des textes existants poursuivant le même objectif.
• A toutes ces questions, Me TUNDA Ya KASENDE donne un point de vue à partir duquel une réflexion pourrait être menée. S’appuyant sur sa thèse de doctorat Me TUNDA considère que du point de vue doctrinal « si un accord de paix interne est signé sous l’égide de la Communauté internationale, il peut être doté d’une valeur quasi-internationale, même s’il s’agit d’un accord entre un Etat et un groupe armé » (V. FORUM DES AS n° 7453 du mercredi 09 juillet 2025, Kinshasa, p.2).
• Il est regrettable de constater que Me TUNDA ne donne aucune référence doctrinale pour appuyer ses affirmations. Sous réserve de ce qu’auront révélé nos recherches ultérieures, nous restons d’avis qu’en relations internationales à côté des traités internationaux véritables, il existe, selon la doctrine des « catégories de texte à portée juridique incertaine ».
• Il est généralement rangé dans cette catégorie des textes à l’instar de l’Acte final d’Helsinki de 1975 sur la sécurité et la coopération en Europe, la Charte de Paris pour une nouvelle Europe de 1990, des déclarations conjointes, des communiqués de presse à la suite des rencontres internationales telle que la déclaration finale du premier sommet du G20 réuni en urgence à Washington le 15 novembre 2008 en réponse à la crise financière mondiale, etc.
• Ces actes ne sont pas des traités ; ils constituent en principe de simples engagements moraux d’une « haute importance politique » (V. E. DECAUX, Droit international public, 7^ème édition, Dalloz, Paris, 2010, n° 39, pp. 44-45 ; E. DECAUX, O. de FROUILLE, Droit international public, 11^ème édition, Dalloz, Paris, 2018, n° 36, p. 45 ; P.M DUPUY, Y. KERBRAT, Droit international public, 13^ème édition, Dalloz, Paris, 2016, n° 249, p.301).
• C’est dire qu’il existe dans cette variété des textes une dualité normative : en effet, « à côté de l’ordre normatif structuré et plus ou moins formalisé par le droit » s’érige « un ordre de caractère non plus juridique mais politique ». Ainsi, peut-il exister plusieurs champs de normativité : politique, éthique, …
• Mais la même doctrine attire notre attention sur le fait que la normativité politique traduit un phénomène, selon l’expression de DUPUY et KERBRAT, de « fuite devant le droit ». Fuite devant le droit, phénomène que Joe VERHOEVEN explicite en notant que « l’objectif est manifestement d’échapper au droit, en obtenant en dehors de lui une solution qui paraît difficilement acceptable si une sanction explicite lui est juridiquement conférée ».
• Le choix de recourir à de telles techniques peut s’expliquer par exemple tout simplement par « le souci d’éviter les contrôles parlementaires auxquels est soumise la conclusion d’un traité ». (V. P.M. DUPUY, Y. KERBRAT, cit., pp. 301-302, n° 250 ; P.M. DUPUY, Y. KERBRAT, Droit international public, 14^ème édition, Dalloz, Paris, 2018, p. 312, n° 250 ; J. VERHOEVEN, Droit international public, Editions Larcier, 2000, pp. 371-372).
• On comprendra très aisément que le succès de telles pratiques dépend essentiellement de la BONNE FOI des parties. Lorsqu’on prend en compte les échecs enregistrés dans l’application de différents processus engagés en vue de la résolution de la crise congolaise, il est difficile d’affirmer que la BONNE FOI a toujours été au rendez-vous.
• De ce qui précède les Tenants de la thèse du vide juridique, partie prenante aux assises hebdomadaires d’Addis-Abeba et défenseurs de l’Accord-Cadre considèrent le texte à produire à l’issue des négociations de DOHA comme un accord politique entre deux belligérants dont la valeur des clauses sera appréciée et jugée à l’aune de leur conformité à l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba, traité international conclu conformément à la Constitution congolaise du 18 février 2006.
  • DE L’ACCORD DE WASHINGTON
• L’article 213 de la Constitution dispose que « Le Président de la République négocie et ratifie les traités et accords internationaux.

Le gouvernement conclut les accords internationaux non soumis à ratification après délibération en Conseil des ministres. Il en informe l’Assemblée Nationale et le Sénat. », alors que l’article 214 en son premier alinéa précise que « les traités de paix, les traités de commerce, les traités et accords relatifs […] au règlement des conflits internationaux […] ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi ».

• Abordant la question des pleins pouvoirs, l’article 7 de la Convention de Vienne dispose en son alinéa 2a que « en vertu de leurs fonctions et sans avoir à produire de pleins pouvoirs sont considérés comme représentant leur Etat, les Chefs d’Etat, les Chefs de Gouvernement et les Ministres des Affaires Etrangères pour tous les actes relatifs à la conclusion d’un traité. »
• L’analyse de ces différentes dispositions pose le problème des mécanismes de conclusion des traités dans la Constitution congolaise. Celui-ci se ramène à deux préoccupations majeures : la question de l’organe habilité à engager internationalement la République c’est-à-dire investi du « TREATY MAKING POWER », d’une part, celle des rapports existant entre l’Exécutif et le Législatif dans la mise en œuvre desdits mécanismes, d’autre part.
• En utilisant en son alinéa 1^er l’article 213 de la Constitution les verbes « négocier » et « ratifier » le Constituant décrit, en effet, toutes les phases de la procédure de la conclusion des traités car par la négociation le Président de la République ouvre la phase de la procédure et par la ratification, il la clôt.
• Ainsi le Président de la République reste le négociateur de droit détenant l’initiative d’entrer en négociation avec les tiers sans qu’il soit exclu pour lui de « négocier par personne interposée agissant en son nom. Il suffit de mandater un agent par les pleins pouvoirs signés de sa main »
• Mais des limites légales sont cependant imposées à l’exercice du « TREATY MAKING POWER » dont le Président est investi.
• Certes, lorsque la Constitution dispose que le Président de la République « ratifie » les traités et accords internationaux, il veut tout simplement signifier que c’est le Président de la République qui « engage l’Etat congolais vis-à-vis des Etats étrangers », il reste par conséquent l’organe habilité à ratifier les accords internationaux, mais certains accords ne peuvent, en raison de leur importance, être ratifiés qu’après la réalisation de certaines conditions précises.
• Le Chef de l’Etat ne peut donner le consentement de l’Etat à être lié sur certaines matières sans l’autorisation du Parlement. Celle-ci se donne sous forme de loi. L’Accord de Washington est concerné par ces matières.
• Or, le point 9 de l’Accord de Washington concernant l’entrée en vigueur dudit accord mentionne bien que « le présent Accord entre en vigueur et les obligations qui y sont annoncées prennent effet à compter de la signature du présent Accord ». Qu’est-ce à dire ? A-t-on recouru aux dispositions de l’article 7 alinéa 2a de la Convention de Vienne ? S’agit-il d’un accord « en forme simplifiée » qui serait inspiré par les executive agreements, une pratique américaine qui, elle, trouve « un appui explicite dans la Constitution américaine au moins dans la mesure où celle-ci vise, à côté des treaties, d’autres types d’accords internationaux (agreements, compacts) » ? La ratification est en principe, certes, un acte discrétionnaire, mais à quel moment joue ce pouvoir discrétionnaire ? Autant de questions concernant l’application dudit traité en droit interne. Wait and see ! (V. Joe VERHOEVEN, Droit international public, Editions Larcier, Bruxxelles, 2000 ; LUNDA BULULU, La conclusion des traités en droit constitutionnel zaïrois. Etude de droit international et de droit interne. Editions Bruylant, Editions de l’Université Libre de Bruxelles, 1984).
• L’Accord de Washington a introduit dans ses clauses, un volet économique : la question d’intégration économique régionale qui a soulevé beaucoup de controverses. Nous n’aborderons pas ici cet aspect, notre intervention ayant pour objectif primordial : situer la place de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba au milieu de cette avalanche d’initiatives en faveur de la paix au Congo.

II. DE LA PLACE DE L’ACCORD-CADRE D’ADDIS-ABEBA

• En dissertant sur le Pacte Social et DOHA, il a été démontré, d’une part, que la première initiative n’avait pas de fondement juridique et que les Eglises Catholique et Protestante qui en sont les initiatrices n’étaient pas par conséquent compétentes pour organiser un dialogue qui procéderait à des réformes structurelles profondes opposables à tous, d’autre part, que le document qui sortirait de DOHA ne sera pas revêtu du caractère de traité international, qu’il serait à ranger dans la catégorie des textes « à portée juridique incertaine » mais avec une valeur hautement morale et politique.
• Il apparaît dès lors, que des séries d’initiatives engagées, seuls l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba et celui de Washington restent en concurrence. L’Accord de Washington déroge-t-il à celui d’Addis-Abeba ? La question est d’autant plus importante que Washington ne retient pas dans ses dispositions le principe de responsabilité affirmé par tous les textes antérieurs pris dans le cadre de la crise congolaise. C’est d’ailleurs sur ce point précis, en dehors des critiques formulées contre le volet économique, que l’Accord de Washington a essuyé le plus de frondes.

2.1. DE LA PREEMINENCE DE L’ACCORD-CADRE D’ADDIS-ABEBA

• L’Accord-Cadre d’Addis-Abeba a connu et connaît beaucoup d’obstacles dressés sur sa voie d’application. Le pouvoir a-t-il entendu échapper à l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba en allant chercher l’Accord de Washington ?
• Si tel était le cas, il lui serait facilement opposé les dispositions de l’article 12 de la Convention de Vienne : « Un Etat doit s’abstenir de priver un traité de son objet et de son but […] lorsqu’il a exprimé son consentement à être lié par le traité et à condition que celle-ci ne soit pas indûment retardée ».
• L’Accord-Cadre d’Addis-Abeba est qualifié de traité multilatéral tandis que celui de Washington de bilatéral et portent tous, en principe sur le même objet : l’Accord-Cadre pour la paix, la sécurité et la coopération, pour la République Démocratique du Congo et la région d’un côté, l’Accord de paix entre le Congo et le Rwanda, de l’autre. La R.D.C. et le Rwanda sont tous parties aux deux accords. Quels rapports peuvent-ils exister entre les deux textes ? La position des Tenants de la thèse du vide juridique est que l’Accord de Washington ne déroge pas à l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba.

2.2. DE LA PREUVE DE LA PREEMINENCE PAR LES TEXTES.

• A première vue, on serait tenté de recourir en cette matière à la règle « Posterior derogat priori » qui signifierait que « lorsque toutes les parties au second traité le sont également au premier, celui-ci ne continue à s’appliquer que dans la mesure où ses dispositions demeurent compatibles avec celles du nouvel accord ». Cette règle est souvent dans son application combinée avec une autre : « specialia generalibus derogant » (les règles spéciales dérogent aux dispositions générales) (V. PM DUPUY, Y. KERBRAT, Droit international public, 14^ème édition, Dalloz, Paris, 2018, p.351).
• La résolution 2098 prise en application de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba pose en son point 8 in fine le principe de responsabilité des personnes responsables d’atteintes aux droits de l’homme et de violation du droit humanitaire [qui doivent] répondre de leurs actes et [qui] ne devraient pas pouvoir prétendre à une intégration dans les F.A.R.D.C. ou d’autres forces de sécurité de l’Etat ». L’Accord de Washington est resté silencieux à ce sujet.
• L’Accord de Washington comporte dans ses clauses une particularité dans la mesure où « les parties conviennent de lancer, dans les trois mois suivant l’entrée en vigueur du présent Accord, le cadre d’intégration économique régionale en plusieurs étapes qui sera défini dans un accord distinct intitulé « Cadre d’intégration régionale » et s’appuie sur les efforts existants, tels que la ZLE-CAF, la CIRGL, le CO et la CAE ».
• Au regard de ces éléments la tentation est grande de vouloir recourir aux règles ci-haut énoncées et affirmer d’une manière précoce que Washington déroge à Addis-Abeba.
• Et pourtant, il n’en est rien. Le premier réflexe pour contrer la thèse ci-haut exposée serait, comme le fait Roger B. BOPE d’exploiter le silence de la loi et d’en conclure que « Ce silence, loin d’être anodin, préserve la possibilité de poursuites pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis sur le territoire congolais » (V. GEOPOLIS HEBDO, Trihebdomadaire d’Informations générales n° 1754 du mercredi 09 juillet au jeudic10 juillet 2025, Kinshasa, p.7).
• Mais l’analyse combinée des dispositions des articles 30 alinéas 1 et 3, 53, 59 alinéa 1b, du préambule et du corps de l’Accord de Washington ainsi que celles des dispositions des articles 24, 25 et 103 de la Charte des Nations-Unies nous permettent de mieux asseoir la thèse de la prééminence de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba par rapport aux autres textes et plus particulièrement à l’Accord de Washington.
• D’abord il convient dès le départ de répondre à la question de savoir s’il y a incompatibilité entre les dispositions de ces deux Accords telle qu’envisagée aux articles 30 alinéas 1 et 3 et 59 alinéa 1b de la Convention de Vienne sur le droit des traités ? nous répondons par la négative car, en effet, l’Accord de Washington reconnaît dans son préambule « la nécessité d’une résolution politique négociée – plutôt qu’une solution militaire – aux différends des Parties ; « les termes […] de la Charte des Nations-Unies et la résolution 2773 du Conseil de sécurité des Nations-Unies (21 février 2025) et les autres résolutions pertinentes du Conseil de sécurité des Nations-Unies ». Dans le corps du texte, abordant la question relative au règlement pacifique des différends, « les parties conviennent que les différends sont réglés par des processus établis par le présent Accord et d’autres accords pertinents, plutôt que par des hostilités ». Tous les résultats auxquels a abouti le processus de Luanda qui tire son fondement de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba constitue l’annexe de l’Accord de Washington. Conformément aux dispositions de l’article 31 point 2 alinéa 1^er de la Convention de Vienne sur le droit des traités relatif à l’interprétation des traités, le préambule et les annexes font partie du traité. C’est dire que sur ce point précis l’Accord de Washington reste une copie plus ou moins fidèle de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba poursuivant le même objectif : la paix par le dialogue.
• Ensuite, le principe de responsabilité dont on regrette l’omission dans l’Accord de Washington vise les droits de l’homme, le droit humanitaire. Ceux-ci font partie du « socle du jus cogens » qui au-delà de la controverse née à la suite de sa consécration par la Convention de Vienne sur le droit des traités (article 53) reste une norme impérative du droit international général qui en tant que telle se définit comme « une norme acceptée et reconnue par la Communauté internationale des Etats dans son ensemble ».
• Suzanne BASTID, tout en reconnaissant que « la mise en œuvre de ces dispositions, s’agissant du droit des traités, n’a pas donné lieu à une pratique incontestable, affirme cependant dans sa conclusion que « l’idée même d’une hiérarchie dans la portée des règles juridiques liant les Etats, tend à s’affirmer en vue de diverses applications » (Suzanne BASTID, Les traités dans la vie internationale. Conclusion et effets, Editions ECONOMICA, Paris, 1985, p. 104).
• Dès lors, affirmer que l’Accord de Washington n’a pas retenu le principe de responsabilité tel que confirmé par l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba et toutes les résolutions subséquentes, c’est d’abord mal interpréter le texte, ensuite c’est condamner cet Accord à la sanction prévue à l’article 53 de la Convention de Vienne qui dispose que « Est nul tout traité qui, au moment de sa conclusion, est en conflit avec une norme impérative du droit international général. Aux fins de la présente Convention, une norme impérative du droit international général est une norme acceptée et reconnue par la Communauté internationale des Etats dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère ».
• Enfin, l’appartenance des parties à une organisation internationale a des incidences sur les conditions d’application des traités auxquels les Etats sont parties. La crise congolaise revêtue de ses aspects multidimensionnels constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales. Sa résolution relève des dispositions du Chapitre VII de la Charte des Nations-Unies.
• Ainsi, tel qu’énoncé à l’article 1^er de la Charte des Nations-Unies déclarant les buts et les principes de l’ONU, le maintien de la paix et de la sécurité internationales reste un des buts primordiaux, si pas le but primordial assigné à l’organisation internationale mondiale, par le Conseil de sécurité interposé.
• « Afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’organisation, ses membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom » (article 24 alinéa 1^er de la Charte). En vertu de cet engagement collectif liant toutes « les nations, grandes et petites » (alinéa 3 du Préambule de la Charte) l’article 25 dispose que « les membres de l’organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente Charte. »
• De ce qui précède, P.M. DUPUY a conclu que compte tenu de l’importance de la mission confiée à l’organisation mondiale, particulièrement en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, la Charte proclame « la prévalence de l’acte constitutif de l’O.N.U. et des actes pris en application sur les autres traités. » (P.M. DUPUY, Droit international public, 9^ème édition, Dalloz, Paris, 2008, p.316). Aussi l’article 103 de la Charte des Nations-Unies dispose-t-il clairement qu’« en cas de conflit entre les obligations des membres des Nations-Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ». C’est dire que la R.D.C. et le Rwanda, tous membres de l’O.N.U. ne sont pas autorisés à s’engager dans un traité dont les clauses entreraient en conflit avec les dispositions de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba ainsi qu’avec les résolutions subséquentes du Conseil de sécurité, même lorsque ledit traité est conclu sous l’égide des Etats-Unis.
• Dans l’état actuel de la législation, en ce qui concerne la crise congolaise, un acte aussi bien à caractère national qu’international qui serait contraire aux dispositions de l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba serait nul et de nul effet.
• Une fois la prééminence de l’Accord-Cadre affirmée et démontrée, textes à l’appui, il reste dans un premier temps à aborder la question relative à sa nature ainsi qu’aux conséquences qu’il faudra en tirer. Dans un second temps, nous nous efforcerons de répondre à l’importante question de savoir si toutes les préoccupations exprimées aussi bien par les forces politiques que sociales peuvent trouver une réponse dans cet Accord. C’est l’objet du point III de notre intervention qui en constitue en même temps la conclusion.

III. DE LA CONCLUSION

3.1. DE LA NATURE DE L’ACCORD-CADRE D’ADDIS-ABEBA.

• L’Accord-Cadre d’Addis-Abeba est un traité international multilatéral dont la signature est intervenue en date du 24 février 2013.
• A sa 6943^ème séance tenue le 28 mars 2013 le Conseil de sécurité adopte la résolution 2098 [portant mesures d’application de l’Accord-Cadre et « se fondant sur l’Accord-Cadre [il] invite l’Envoyée spéciale à conduire un processus politique global ouvert à toutes les parties prenantes en vue de remédier aux causes profondes du conflit » et « demande [en même temps] au Représentant spécial pour la République Démocratique du Congo [de] promouvoir un dialogue politique transparent et sans exclusive entre toutes les parties prenantes congolaises en vue de favoriser la réconciliation et la démocratisation … » (Points 4 in fine et 146 de la résolution 2098).
• Dans le cadre du rapport droit international-droit interne, la R.D.C. a opté pour le monisme avec primauté du droit international, option consacrée par l’article 215 de la Constitution.
• La Constitution n’ayant pas prévu dans ses dispositions le dialogue comme moyen de résolution des conflits en R.D.C., les termes dialogue inclusif, parties prenantes, etc. repris dans les différents accords et initiatives pour la paix trouvent leurs origine et fondement légal dans l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba et doivent, par conséquent, pour en saisir correctement la portée être interprétés conformément aux principes posés à l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités qui met en exergue, dans l’accomplissement de cette tâche, ô combien délicate, la prise en compte du contexte dans lequel les termes ont été utilisés ainsi que l’objet et le but poursuivi par le traité.

3.2. DES CONSEQUENCES A TIRER DE LA NATURE DE L’ACCORD-CADRE D’ADDIS-ABEBA.

• Selon les termes de l’article 215 de la Constitution l’Accord-Cadre, en tant que traité international, a une autorité supérieure à celle de nos lois. Dès lors, tout projet, toute initiative aussi louable soit-elle qui ne s’inscrirait pas dans le cadre aussi bien constitutionnel que dans celui de l’Accord-Cadre est une infraction aux règles. Elle sera par conséquent réputée nulle et de nul effet.
• En revanche, en sa qualité de traité international, l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba peut créer de nouvelles normes et bouleverser l’ordre juridique existant. C’est donc en fonction de cette théorie qu’il peut rendre possible les réformes structurelles en vue d’une gouvernance transparente tant réclamées aussi bien par le Pacte Social que par les forces politiques et sociales.
• Ces dernières espèrent atteindre cet objectif en adhérant massivement au projet d’organisation par nos pères spirituels d’un dialogue inclusif. Erreur ! Les Eglises Catholique et Protestante, malgré leur grande capacité de mobilisation, n’ont pas les armes juridiques de leur politique pour arriver à des réformes structurelles profondes.
• Certes, le projet aurait déjà été appuyé par le Parlement européen, le Congrès américain, et par tous les grands de ce monde mais rappelons la malheureuse expérience de l’Accord de la Saint Sylvestre appuyé par la résolution 2348 du Conseil de sécurité qui avait trouvé en cet accord la seule source de légitimité en R.D.C. Et après ? Monseigneur UTEMBI a dû jeter l’éponge malgré les appuis reçus de toutes parts.

3.3. DE LA DEFINITION DES NOTIONS D’INCLUSIVITE ET DE PARTIE PRENANTE.

• Le dialogue trouvant son origine légale dans l’Accord-Cadre, il est indiqué que tous les termes y relatifs soient, pour leur meilleur compréhension, interprétés conformément aux exigences de l’article 31 de la Convention de Vienne. Ladite disposition nous exige de tenir compte, à cet effet, du contexte d’élaboration du traité, de son objet et du but poursuivi.
• L’organisation chaotique des élections du 28 novembre 2011 a été émaillée de fraudes massives suivies de nombreuses protestations : trois camps ont été identifiés à cette occasion.
• D’abord la majorité présidentielle prétendant avoir gagné lesdites élections et KABILA prête serment devant la Cour Suprême ; ensuite l’opposition politique massée derrière Etienne TSHISEKEDI qui, nourrissant les mêmes prétentions, prête serment à sa résidence et se lance dans la conquête de l’imperium ; enfin les Tenants de la thèse du vide juridique regroupés au sein de l’ « UR et Alliés » conduits par Norbert LUYEYE, aujourd’hui détenu à la prison militaire de NDOLO depuis 8 mois, estimant que ces élections ayant été organisées en violation de l’article 73 de la Constitution étaient nulles et de nul effet. Il n’y avait par conséquent ni vainqueur ni vaincu, tout était à refaire.
• Prenant en considération ces trois positions, la Communauté internationale conduite par BAN-KI-MOON lui-même initiera des négociations secrètes où la majorité présidentielle, l’opposition et les Tenants de la thèse du vide juridique étaient bel et bien représentés. Les Tenants de la thèse du vide juridique ont toujours été représentés par M. Norbert LUYEYE.
• A l’issue de ces négociations il a été conclu que le mal congolais à l’origine des crises qui secouent régulièrement notre pays, c’est la classe politique qu’il faudrait renouveler si nous voulons trouver des solutions durables aux problèmes du Congo.
• Ajoutant à cet élément capital le volet sécuritaire avec la guerre de l’Est dans laquelle la même classe politique était directement ou indirectement impliquée, le Secrétaire général des Nations-Unies a réuni tous ces éléments et les a coulés dans un texte, soumis au débat à l’Union Africaine et accepté comme tel par tous les membres concernés.
• Ce document dont la signature est intervenue le 24 février 2013 devant témoins n’est autre que l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba. Tel est le contexte de naissance dudit Accord.
• C’est dire qu’à ce stade, selon le contexte les notions aussi bien d’inclusivité que de partie prenante renvoient aux défenseurs de trois thèses ci-haut définies.
• La situation évoluant et la crise s’éternisant sous plusieurs formes, la même Communauté internationale poursuivant sa démarche en vue de l’application de cet instrument juridique international a élargi le cercle des parties prenantes et plus de cinq ans durant ces parties prenantes ont pris part aux assises d’Addis-Abeba sous son égide.
• Voici ce nouveau cercle des parties prenantes : USN, FCC, LAMUKA, « UR et Alliés et le M23. Toutes ces parties ont été représentées à ces assises à un haut niveau.
• Un travail de titan a été réalisé conformément à ce cadre légal et se retrouve aujourd’hui sur la table du Conseil de sécurité, de l’Union Africaine, de la SADC, de l’EAC, du Secrétaire général des Nations-Unies.
• Les Tenants de la thèse du vide juridique, partie prenante aux assises d’Addis-Abeba, ont pris la responsabilité d’en dévoiler le contenu dans leur déclaration datant du 14 novembre 2023 publiée au journal La Prospérité n° 6212, pp. 13 et 15 et ayant pour intitulé : Notre solution à la crise congolaise : réaction des Tenants de la thèse du vide juridique au Mémorandum de la société civile.
• Quid de la société civile ? Selon l’esprit et la lettre de l’Accord-Cadre, il n’existe pas de société civile autonome, neutre et indépendante en R.D.C. Chaque branche de la société civile est alignée sur un parti ou regroupement politique bien déterminé. Il appartiendra par conséquent à chaque partie prenante identifiée ci-haut d’incorporer dans son quota la branche de la société civile de sa tendance.
• Ainsi clarifiées l’inclusivité ou la notion de partie prenante devront se comprendre conformément aux principes arrêtés par le texte qui organise le dialogue. Jamais l’inclusivité ne se réalisera par ces visites de porte à porte auxquelles nous assistons et qui sont organisées en fonction des soubresauts et tintamarres se produisant chaque jour sur la scène politique et justifiés par l’odeur du dialogue.

3.4. DE LA REPONSE DE L’ACCORD-CADRE AUX ATTENTES DES FORCES POLITIQUES ET SOCIALES.

• Comme démontré ci-haut, l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba a créé un cadre légal où doit s’organiser un dialogue politique tant réclamé.
• En décrétant en son point 5, paragraphe 1^er, alinéa 6 la réforme structurelle des institutions de l’Etat, y compris la réforme des Finances, l’Accord-Cadre permet les réformes structurelles profondes tant chantées aussi bien par les Eglises Catholique et Protestante que par les forces politiques et sociales.
• Mais celles-ci se réaliseront dans un cadre légal et dont l’autorité est supérieure à celle de nos lois et auront l’avantage d’avoir un caractère contraignant et les décisions qui sortiront dudit dialogue seront opposables à tous. A tous de se mobiliser pour leur application.
• Le principe de responsabilité ? L’interprétation combinée des différents textes pris en la matière a démontré que l’Accord de Washington ne peut entrer en contradiction avec l’Accord-Cadre d’Addis-Abeba.
• Le plan de sortie de crise de KABILA décliné en 12 points ? A l’analyser de très près, il s’agit de la prise en compte des points inscrits à l’ordre du jour du dialogue tels qu’énoncés au point 5 paragraphe 1^er de l’Accord-Cadre mais saucissonnés en 12 points.

LA SOLUTION DE LA CRISE EST DANS L’ACCORD-CADRE D’ADDIS-ABEBA.

MOBILISONS-NOUS POUR SON APPLICATION !

POUR LES TENANTS DE LA THESE DU VIDE JURIDIQUE

REGROUPES AU SEIN DE L’UR ET ALLIES

Odéric NYEMBO-ya-LUMBU MUTUMBIWA

Président de l’Alliance Nationale pour la République, « A.N.R. »

COORDONNATEUR

C.I :

• Conseil de sécurité des Nations-Unies
• Secrétaire Général des Nations-Unies
• MONUSCO
• Union africaine
• Union européenne
• A.C.
• A.D.C.
• Angola
• Belgique
• France
• CENCO
• Tanzanie

U.S.A.